Постановление Главы администрации муниципального района "Г. Людиново и Людиновский район" от 02.10.2014 N 1534 "О Программе повышения эффективности управления общественными финансами муниципального района "Город Людиново и Людиновский район" на период до 2018 года"



КАЛУЖСКАЯ ОБЛАСТЬ
АДМИНИСТРАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
"Г. ЛЮДИНОВО И ЛЮДИНОВСКИЙ РАЙОН"

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 октября 2014 г. № 1534

О ПРОГРАММЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ
ФИНАНСАМИ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА "ГОРОД ЛЮДИНОВО
И ЛЮДИНОВСКИЙ РАЙОН" НА ПЕРИОД ДО 2018 ГОДА

В соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Калужской области от 04.08.2014 № 454 "О Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами Калужской области на период до 2018 года" администрация муниципального района "Город Людиново и Людиновский район"
ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Программу повышения эффективности управления общественными финансами муниципального района "Город Людиново и Людиновский район" на период до 2018 года (прилагается).
2. Органам местного самоуправления муниципального района "Город Людиново и Людиновский район" и главным распорядителям средств муниципального района руководствоваться положениями программы, указанной в пункте 1 настоящего Постановления, при реализации муниципальных программ, а также при подготовке проектов решений Людиновского Районного Собрания и иных нормативных правовых актов муниципального района "Город Людиново и Людиновский район".
3. Настоящее Постановление вступает в силу с момента его подписания и подлежит опубликованию в средствах массовой информации.
4. Контроль за исполнением данного Постановления возложить на заместителя главы администрации муниципального района по экономическому развитию В.Н.Фарутина.

Заместитель главы администрации
муниципального района
О.В.Сафронова





Приложение
к Постановлению
администрации
муниципального района
"Г. Людиново и Людиновский район"
от 2 октября 2014 г. № 1534

ПРОГРАММА
ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА "ГОРОД ЛЮДИНОВО И ЛЮДИНОВСКИЙ РАЙОН"
НА ПЕРИОД ДО 2018 ГОДА

Программа повышения эффективности управления общественными финансами муниципального района "Город Людиново и Людиновский район" на период до 2018 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами Калужской области на период до 2018 года, утвержденной постановлением Правительства Калужской области от 04.08.2014 № 454, основными направлениями бюджетной и налоговой политики муниципального района "Город Людиново и Людиновский район" (далее - муниципальный район) на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.

I. Цель, задачи и условия реализации Программы

Ответственное, эффективное и прозрачное управление муниципальными финансами является необходимым условием для повышения уровня и качества жизни населения района, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы муниципального района.
Сформулированные на областном уровне в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года цели, задачи и направления дальнейшего совершенствования системы управления общественными финансами будут реализовываться в муниципальном районе в рамках Программы повышения эффективности управления общественными финансами муниципального района "Город Людиново и Людиновский район" на период до 2018 года (далее - Программа).
Выполнение мероприятий Программы позволит обеспечить выход системы управления общественными финансами в муниципальном районе на качественно новый уровень для содействия в достижении стратегических целей развития района.

Необходимость разработки, цель и задачи Программы

Одним из необходимых условий для сохранения и развития существующих социально-экономических достижений в районе является обеспечение стабильности и устойчивого развития финансово-бюджетной сферы муниципального района.
В настоящее время в сфере управления общественными финансами муниципального района сохраняется ряд нерешенных проблем, в том числе:
- сохранение условий для неоправданного увеличения бюджетных расходов при невысокой мотивации органов местного самоуправления к оптимизации бюджетных расходов;
- неиспользование в полной мере новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
- недостаточная действенность системы муниципального финансового контроля и недостаточность его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
- недостаточная степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.
Исходя из этого целью Программы является повышение эффективности и прозрачности использования бюджетных средств при достижении целей и обеспечении приоритетов социально-экономического развития муниципального района.
Для достижения поставленной цели предлагается обеспечить решение следующих основных задач:
1) реализация мер по повышению эффективности бюджетных расходов;
2) совершенствование муниципального финансового контроля с целью его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
3) обеспечение дальнейшего повышения качества финансового менеджмента в секторе муниципального управления;
4) повышение открытости и прозрачности управления общественными финансами.
Общими предпосылками для достижения цели и решения задач Программы являются:
долгосрочная устойчивость и сбалансированность бюджета муниципального района;
развитие муниципально-частного партнерства.
Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках деятельности соответствующих главных распорядителей средств бюджета муниципального района и их подведомственных учреждений.

Обеспечение устойчивости и сбалансированности бюджета
муниципального района

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета муниципального района является важнейшей предпосылкой для сохранения экономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономической деятельности, основанной на инновационном развитии, создания рабочих мест для производств, требующих кадров высокой квалификации.
Переход к формированию бюджета муниципального района на основе муниципальных программ предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджета муниципального района в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного распределения имеющихся средств. Тем самым будет реализована возможность создания прочной основы для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов на важнейших направлениях деятельности.
Для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета муниципального района необходимо реализовать комплекс мер по следующим основным направлениям.
1. Разработка и реализация бюджетной стратегии муниципального района.
Бюджетная стратегия муниципального района (далее - Бюджетная стратегия) будет разрабатываться на основе планируемой к принятию Бюджетной стратегии Калужской области. Предполагается, что Бюджетная стратегия будет представлять собой документ, включающий долгосрочный прогноз основных параметров бюджета муниципального района, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения муниципальных программ с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития муниципального района.
Основной ее целью является определение финансовых возможностей, условий и предпосылок для достижения ключевых целей, параметров и условий социально-экономического развития района в долгосрочном периоде, сформулированных в стратегических документах.
2. Проведение взвешенной долговой политики по привлечению заемных средств.
Структура муниципального долга муниципального района должна быть оптимизирована по видам заимствований и срокам их погашения.
Одной из основных задач является поддержание и повышение кредитного рейтинга муниципального района и минимизация банковских заимствований.

Обеспечение устойчивости и сбалансированности бюджета
муниципального района и бюджетов поселений

Обеспечению устойчивости и сбалансированности бюджета муниципального района и бюджетов поселений должно способствовать принятие мер по улучшению администрирования доходов и проведение взвешенной политики по установлению налоговых льгот.
Неэффективные налоговые льготы и налоговые льготы с низкой бюджетной и социально-экономической эффективностью должны быть отменены либо не должны приниматься.
Кроме того, в целях обеспечения устойчивости бюджетов поселений и поддержания их сбалансированности будет продолжено проведение мониторинга по соблюдению требований бюджетного законодательства, оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях Людиновского района.

Развитие муниципально-частного партнерства

Муниципально-частное партнерство позволяет использовать оптимальное сочетание муниципальных и частных ресурсов для решения ключевых задач социально-экономического развития района.
Реализация проектов на принципах муниципально-частного партнерства предполагает юридическое закрепление взаимодействия публично-правового образования и бизнеса, осуществление проектов на средне- или долгосрочной основе, наличие строго определенной цели, позволяющей оценить эффективность проекта по конечным общественно значимым результатам.
Развитие инструментов муниципально-частного партнерства способствует увеличению инвестиций в инфраструктурные проекты, в том числе в социальной сфере, где необходимы механизмы долгосрочной компенсации части затрат инвестору публичной стороной соглашения.
Муниципально-частное партнерство на основе долгосрочного контракта между частным инвестором и публично-правовым образованием может быть реализовано при условии, что инвестиционный проект обеспечивает решение одной из долгосрочных задач социально-экономического развития, находящейся в компетенции органа местного самоуправления.

II. Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения
программно-целевых методов управления

Внедрение программного бюджета наряду с изменением порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов и системы бюджетной отчетности предполагает внедрение новых форм и видов муниципального финансового контроля.
Необходимо отказаться от практики принятия решений по отдельным объектам, узким направлениям и перейти к системной оценке влияния бюджетных расходов на достижение целей муниципальных программ. Таким образом, муниципальные программы должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязывается стратегическое и бюджетное планирование.
В то же время при реализации Программы необходимо исходить из того, что сам по себе программный бюджет создает лишь необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов местного самоуправления.
Эффективность программного бюджета как одного из инструментов реализации муниципальной политики будет определяться результатами комплексной реформы муниципального управления.

Развитие муниципальных программ как основного инструмента
повышения эффективности бюджетных расходов

В 2013 году на местном уровне в соответствии с региональными нормативными правовыми актами были сформулированы, закреплены в нормативных правовых актах муниципального района и применены на практике основные методологические подходы к формированию муниципальных программ муниципального района.
Практика формирования муниципальных программ муниципального района выявила следующие проблемы и ограничения.
1. Отсутствие правовой основы для системной организации процесса стратегического планирования.
Муниципальные программы разработаны в условиях, когда окончательно не были сформированы единые подходы к организации процесса стратегического планирования, предполагающие в том числе определение состава документов стратегического планирования как на региональном, так и на местном уровне, четкое определение последовательности их разработки и взаимосвязи на каждом уровне управления, а также финансового обеспечения их реализации.
Представляется целесообразным все направления муниципальной политики реализовывать в рамках соответствующих муниципальных программ, выступающих в качестве программно-целевых инструментов, в том числе бюджетного планирования.
2. Отсутствие долгосрочного прогноза социально-экономического развития и Бюджетной стратегии, утвержденных администрацией муниципального района, методических рекомендаций о разработке районного долгосрочного прогноза социально-экономического развития и Бюджетной стратегии.
Разработка и утверждение муниципальных программ муниципального района осуществлялись в условиях, когда среднесрочный прогноз социально-экономического развития муниципального района и трехлетний бюджет муниципального района и бюджеты поселений не позволяли располагать информацией о ресурсных возможностях районной бюджетной системы за пределами среднесрочного периода.
В этой связи разработка Бюджетной стратегии муниципального района на период до 2020 года, определяющей предельные расходы бюджета муниципального района на реализацию муниципальных программ муниципального района на основе прогноза основных бюджетных параметров, становится актуальной задачей по переходу к долгосрочному бюджетному планированию.
Разработка долгосрочного прогноза социально-экономического развития и долгосрочной Бюджетной стратегии затрудняется во многом из-за методологической зависимости от решений, принятых на областном уровне, связанной в том числе с отсутствием рекомендаций по разработке таких документов.
3. Не до конца проработаны вопросы "встраивания" в муниципальные программы уже существующих инструментов программно-целевого планирования ("дорожных карт"), а также соотношения муниципальных программ с отраслевыми, межотраслевыми и территориальными документами стратегического планирования.
Решение проблем и снятие сложившихся ограничений на всех уровнях управления предполагается осуществить путем реализации следующих предложений.
1. Осуществление на районном уровне долгосрочного бюджетного планирования. Для этого необходимо на основании соответствующих рекомендаций областного уровня с учетом долгосрочного прогноза социально-экономического развития муниципального района разработать Бюджетную стратегию с определением предельных объемов расходов по каждой муниципальной программе на весь срок реализации. Объем бюджетных ассигнований по муниципальным программам должен определяться в рамках объективных возможностей соответствующего бюджета с учетом оценки достигнутых и ожидаемых результатов их реализации.
2. В целях повышения финансовой самостоятельности ответственных исполнителей муниципальных программ представляется оправданным расширение их прав в распределении общего (доведенного) объема бюджетных ассигнований по подпрограммам, основным мероприятиям, ведомственным целевым программам и соисполнителям, участникам муниципальных программ. Ответственные исполнители должны иметь возможность влияния на объемы финансового обеспечения реализации тех или иных мероприятий, в том числе перераспределения бюджетных средств между мероприятиями (соисполнителями, участниками), с определенными ограничениями.
Для реализации данного направления необходимо использовать существующие юридические возможности закрепления полномочий ответственных исполнителей муниципальных программ в рамках бюджетного процесса как на стадии формирования проекта решения о бюджете, так и на стадии исполнения бюджета.

Развитие системы муниципального финансового контроля

При переходе к программному бюджету трансформируются задачи органов внешнего муниципального финансового контроля. При организации их деятельности акцент должен быть смещен с контроля над финансовыми потоками к контролю за результатами, которые приносит их использование.
Одним из основных инструментов в деятельности органов внешнего муниципального контроля при этом должен стать аудит эффективности, который предполагает также анализ достижения запланированных результатов и разработку рекомендаций по устранению системных причин, которые препятствуют их достижению. Аудит эффективности призван дать оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления с точки зрения результативности выполнения мероприятий муниципальных программ, а также достижения конечных целей и задач данных программ в социальной, экономической или иных сферах деятельности общества.
На этапе планирования проведения проверок и ревизий органы внутреннего муниципального финансового контроля должны проводить комплексный анализ информации, связанной с недостатками и нарушениями в финансово-бюджетной сфере.
Переход к программному бюджету требует усиления контроля за выполнением муниципальных программ, поскольку такой контроль должен происходить не только на стадии обсуждения проекта решения о бюджете, но и на всем их "жизненном цикле" - поэтапной реализации, мониторинге, оценке результативности муниципальных программ.
В свою очередь, органы внутреннего муниципального финансового контроля будут обладать полномочиями по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ с применением мер ответственности в случаях представления заведомо неполной или недостоверной отчетности.
В целом это должно способствовать созданию полноценной работоспособной системы мониторинга муниципальных программ.
Организация контроля за реализацией муниципальных программ позволит в полной мере опереться на данные представленной отчетности при принятии управленческих решений, включающих решения о корректировке муниципальных программ, оперативном принятии иных управленческих решений, а также позволит получить объективную оценку результатов реализации и эффективности муниципальных программ.

III. Упорядочение структуры управления финансовыми ресурсами
публично-правовых образований

Упорядочение структуры муниципального сектора экономики

В соответствии с законодательством Российской Федерации муниципальное унитарное предприятие создается в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 8 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
В целях повышения эффективности управления муниципальной собственностью и общественными финансами муниципальные унитарные предприятия, деятельность которых не соответствует функциям соответствующего органа местного самоуправления, должны быть реорганизованы или ликвидированы.
Для этого необходимо провести мониторинг существующих унитарных предприятий на предмет наличия предприятий, деятельность которых не связана или косвенно связана с работой по конкретным направлениям деятельности соответствующего органа местного самоуправления. В случае необходимости будут приняты соответствующие управленческие решения.

Управление доходами публично-правовых образований

Существенным элементом повышения эффективности деятельности публично-правовых образований является политика в области формирования и администрирования доходов бюджетов, в том числе при реализации муниципальных программ муниципального района.
При использовании для этих целей налоговых инструментов основное внимание необходимо уделить:
количественной оценке налоговых инструментов, включая объемы бюджетных средств, направляемых на реализацию тех или иных программ, выпадающие доходы от применения различных налоговых льгот и освобождений, пониженных или повышенных налоговых ставок, иных налоговых преференций, имеющих стимулирующий характер и направленных на решение определенных задач;
оценке эффективности применения налоговых инструментов достижения целей и задач, для решения которых были установлены те или иные налоговые преференции, а также соотнесение полученных результатов и ресурсов, затраченных на их достижение в виде недополученных доходов бюджетной системы.

IV. Повышение функциональной эффективности бюджетных
расходов

Переход к программно-целевым методам управления, в том числе к программному бюджету, предполагает расширение финансовой самостоятельности и, следовательно, ответственности местных органов исполнительной власти за достижение запланированных целей и результатов.
Наряду с созданием общих условий и стимулов для повышения эффективности бюджетных расходов необходимы разработка и реализация конкретных инструментов и механизмов для достижения этой цели с учетом специфики основных сфер деятельности (функций) органов местного самоуправления.

Создание системы анализа эффективности бюджетных расходов

Система анализа эффективности бюджетных расходов должна основываться на следующих базовых подходах:
анализ эффективности бюджетных расходов на всех стадиях бюджетного процесса;
оценка всей совокупности финансовых, административных и иных ресурсов;
публичность и общедоступность промежуточных и итоговых результатов анализа;
учет результатов анализа эффективности бюджетных расходов для будущих бюджетных циклов.
Анализ эффективности бюджетных расходов предлагается осуществлять в процессе формирования проекта бюджета муниципального района в отношении мероприятий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств бюджета муниципального района, в части принятия новых расходных обязательств, исполнения и оценки достигнутых результатов использования бюджетных ассигнований.
В случае необходимости будут внесены изменения в постановление администрации муниципального района "Город Людиново и Людиновский район" от 06.08.2013 № 985 "Об утверждении Порядка принятия решения о разработке муниципальных программ муниципального района "Город Людиново и Людиновский район", их формирования и реализации и Порядка проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ, реализуемых на территории муниципального района "Город Людиново и Людиновский район".
Также будут осуществляться:
применение механизмов обоснований бюджетных ассигнований и муниципальных заданий;
формирование планов и планов-графиков закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, включая обоснование закупок в части начальной (максимальной) цены контракта и способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе дополнительных требований к участникам закупок.
Кроме того, важнейшим элементом оценки эффективности бюджетных расходов на стадии планирования будет выступать возможность непосредственной увязки соответствующих бюджетных расходов с конкретными измеримыми результатами, которых планируется достигнуть.
При этом обязательным элементом анализа эффективности бюджетных расходов должно стать применение метода альтернативных издержек, то есть прогнозирования последствий нереализации мероприятий (осуществления бюджетных расходов), а также оценка предельной эффективности.
При прочих равных условиях объемы бюджетных расходов будут оцениваться в качестве наиболее эффективных в пределах, при которых темпы приростов расходов на один условный рубль не становятся ниже темпов прироста (сокращения) соответствующих показателей, отражающих конечный результат использования муниципальных финансов.
Это позволит отчасти избежать увеличения бюджетных расходов по отдельным направлениям, эффект от применения которых прирастает медленнее соответствующих затрат.
Комплексный подход к оценке финансовых ресурсов должен предусматривать учет не только сроков и объемов осуществления соответствующих кассовых расходов, но и учет наличия необходимого нормативного правового, методологического и институционального обеспечения мероприятий, а также применение таких мер финансового стимулирования, как муниципальные кредиты, гарантии и поручительства, особенности налогообложения соответствующих видов деятельности или объектов налогообложения (налоговые льготы).
Важнейшим условием получения объективных результатов анализа эффективности бюджетных расходов является использование независимой оценки, что подразумевает широкое участие экспертных, научных негосударственных организаций.
Кроме того, дополнительным условием обеспечения функционирования такой системы должно стать привлечение экспертов и экспертных организаций в случаях, установленных Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ), при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, общественное обсуждение крупных закупок, промежуточных и итоговых результатов анализа эффективности бюджетных расходов.
Принципиальной задачей формирования системы анализа эффективности бюджетных расходов является применение результатов полученной оценки в последующих бюджетных циклах, включая сокращение (увеличение) объемов финансовых ресурсов в зависимости от итоговых оценок, выработка конкретных планов (дорожных карт) по минимизации выявленных локальных и общих препятствий эффективного использования бюджетных средств.

Функциональная эффективность расходов в сфере муниципальных
закупок

Повышению эффективности бюджетных расходов в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд препятствует ряд системных проблем, требующих решения:
недостаточная профессиональная квалификация заказчиков муниципального сектора, приводящая к принятию публично-правовым образованием рисков недобросовестного поведения сторон контрактных отношений, отсутствие взаимосвязи между структурными подразделениями заказчика, выполняющими отдельные операции в рамках закупочного процесса;
излишняя децентрализация полномочий заказчика, создающая необходимость финансового обеспечения деятельности подразделений, имеющих схожие или дублирующие функции;
невозможность передачи на аутсорсинг функций по управлению исполнения контракта.
Федеральный закон № 44-ФЗ позволяет сформировать инструменты, направленные на решение обозначенных вопросов.
Во-первых, указанным Федеральным законом предусмотрено формирование в структуре органов местного самоуправления казенных учреждений, иных юридических лиц контрактных служб (или контрактных управляющих).
В рамках организации данного процесса заказчикам предстоит утвердить правовые акты (регламенты), устанавливающие порядок реализации контрактными службами возлагаемых на них функций, а также обеспечить требуемый уровень квалификации муниципальных служащих, работников учреждений. При этом формирование контрактных служб должно осуществляться в рамках общей штатной численности органов местного самоуправления, работников учреждений.
Во-вторых, оптимизация бюджетных расходов на муниципальные закупки будет обеспечиваться централизацией полномочий заказчика, а также передачей отдельных полномочий заказчика уполномоченному органу (учреждению). При этом при принятии решений о централизации должна сохраняться ответственность за обеспечение реализации муниципальной программы за соответствующим ответственным исполнителем.
Кроме того, при принятии решений о централизации потребуется провести оценку рисков, связанных с формированием перечня номенклатуры товаров, снижением количества покупателей на рынке муниципального заказа.
В этой связи на первом этапе внедрения механизма централизации в зависимости от выбранного вида (с централизацией до заключения контракта или без нее) будет введена внутриведомственная централизация закупок, обязательная для органов власти, имеющих подведомственные казенные учреждения в случае централизации до заключения контракта, и бюджетных учреждений - если централизованы только полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Практика осуществления централизованных закупок позволит сократить расходы на организацию закупочных процедур, в том числе путем сокращения избыточной численности занятых в этой сфере служащих, а также обеспечить экономию на объемах закупок.
Введение ведомственной централизации потребует разработки внутренних правовых актов, определяющих полномочия уполномоченных органов (учреждений), их взаимоотношения с заказчиками или потребителями закупаемых товаров (работ, услуг). При этом оценка деятельности органа местного самоуправления по организации централизации закупок будет проводиться в том числе и в ходе оценки качества финансового менеджмента главного распорядителя бюджетных средств.
В-третьих, функциональная эффективность бюджетных расходов на закупки будет достигаться использованием введенного Федеральным законом № 44-ФЗ механизма банковского сопровождения контрактов, под которым понимается оценка банком рисков, связанных с исполнением контракта, и предоставление банкам полномочий по контролю и мониторингу операций со средствами поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в рамках исполнения контрактов.
После анализа введенной с 2014 года практики осуществления банковского сопровождения контрактов необходимо заменить практику авансирования по контрактам банковским кредитованием исполнителя в рамках исполнения обязательств по контракту.
В-четвертых, эффективности бюджетных расходов будет способствовать внедрение ведомственного контроля со стороны органов местного самоуправления муниципального района за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок в отношении подведомственных им заказчиков.

Повышение эффективности оказания муниципальных услуг

В 2012 году в целом завершился переходный период реформирования муниципальных учреждений (далее - учреждения) и формирования нового механизма оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг и работ, предусмотренного Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон № 83-ФЗ).
В целом в ходе реализации Федерального закона № 83-ФЗ был обеспечен положительный эффект как для потребителей, ощутивших повышение качества оказываемых услуг, так и для менеджмента в органах местного самоуправления, учреждениях, получившего возможность применения более эффективных управленческих технологий для решения проблем учреждений.
В рамках реализации указанной реформы необходимо проводить работу по существенному сокращению доли неэффективных расходов. Этого можно достичь в том числе за счет четкой увязки состава и объема услуг с социальными гарантиями и обязательствами государства, более обоснованного планирования и распределения средств на оказание (выполнение) муниципальных услуг (работ), более рационального и экономного использования бюджетных средств учреждениями (в частности, при проведении закупок), передачи оказания (выполнения) части муниципальных услуг (работ) в рыночный сектор (при перепрофилировании или ликвидации соответствующих учреждений), сокращения издержек по административному контролю текущей деятельности автономных и бюджетных учреждений.
В ходе реализации первого этапа этой системной реформы выявились следующие проблемы и ограничения:
несоответствие видов деятельности учреждений, в основном носящей явно коммерческий характер, целям создания учреждения;
несоответствие муниципальных услуг, оказываемых учреждениями, полномочиям соответствующего публично-правового образования или полномочиям соответствующего органа власти, осуществляющего функции и полномочия их учредителя;
сохранение высокого уровня агрегирования при формулировании муниципальных услуг (применение подхода "одно учреждение - одна услуга"), при котором затруднены объективное сопоставление затрат учреждений и оценка эффективности их деятельности (в данной ситуации применимы только индивидуальные нормативы, расчет которых фактически не отличается от расчета сметы и которые непригодны для анализа и сопоставления эффективности деятельности учреждений; кроме того, в рамках подхода "одно учреждение - одна услуга" невозможно четко отделить услуги, оказываемые на платной основе, от бесплатных);
наличие в перечнях муниципальных услуг и работ, оказываемых на платной основе, включение которых в данные перечни не предусмотрено федеральными законами, законами Калужской области и нормативными правовыми актами муниципального района.
Для повышения качества и доступности муниципальных услуг необходимо решение следующих основных задач.
1. Оптимизация структуры бюджетной сети учреждений, не оказывающих услуги, непосредственно направленные на реализацию полномочий органов местного самоуправления, а также не соответствующие профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя.
2. Формирование сводного перечня муниципальных услуг и работ на основе базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, разработанных федеральными органами исполнительной власти, ответственными за реализацию государственной политики и нормативное правовое регулирование в соответствующих сферах деятельности, который будет действовать для всех публично-правовых образований.
3. Переход при финансовом обеспечении учреждений к единой методике расчета прозрачных и объективных единых нормативных затрат на оказание услуг (с учетом региональной или отраслевой специфики).
4. Расширение практики привлечения к оказанию муниципальных услуг немуниципальных организаций.
Вовлечение организаций, не являющихся учреждениями, в процесс реализации конституционных гарантий в социальной сфере повысит конкуренцию среди юридических лиц, а следовательно, обеспечит и рост качества оказания муниципальных услуг населению.
Расширение практики оказания муниципальных услуг не только бюджетными и автономными учреждениями, но и другими организациями в условиях добросовестной конкуренции создаст возможность внедрения одной из самых перспективных и наиболее эффективных с точки зрения качества услуг форм - возможность потребителя услуг самому выбирать место (организацию-поставщика), а также качество и объем услуг, которые гарантированы государством. В этом случае средства соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечисляются в организацию после обращения потенциального получателя муниципальной услуги именно в эту организацию. При этом соответствующий сертификат или иной документ, подтверждающий финансовые обязательства государства по оплате муниципальной услуги, должен приниматься в качестве частичной или полной оплаты необходимых гражданину услуг, предоставляемых немуниципальными организациями на платной основе.
5. Упорядочение формирования перечней услуг, оказываемых на платной основе в муниципальных учреждениях.
Необходимо полностью исключить возможность злоупотреблений руководства учреждений в части взимания платы за оказание муниципальных услуг, гарантированных населению за счет соответствующего бюджета, а также предусмотреть меры по исключению из практики деятельности учреждений "теневых" платных услуг.
6. Внедрение в учреждениях систем оплаты труда работников, адаптированных к новым условиям деятельности и финансового обеспечения учреждений, настроенных на решение задач по развитию соответствующих отраслей, на повышение качества оказываемых муниципальных услуг и обеспечение соответствия уровня оплаты труда работников результатам их труда, с применением в учреждениях принципов "эффективного контракта".
В рамках перехода к "эффективному контракту" в отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижение коллективных результатов труда.

Повышение эффективности бюджетных инвестиций

Важной задачей в области правового регулирования инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений в объекты капитального строительства также является поэтапное снижение доли объектов, планируемых к финансированию в предстоящем финансовом году, в отсутствие утвержденной в установленном порядке проектной документации, поскольку планирование объемов финансового обеспечения в пределах одного года одновременно на разработку проектной документации и организацию строительства объекта капитального строительства приводит к сдвигу начала закупок подрядных и иных связанных с ними работ на середину года или в большинстве случаев к необходимости перераспределения бюджетных ассигнований на другие объекты.
В случае необходимости при принятии решений об осуществлении расходов инвестиционного характера может предполагаться оценка возможности финансирования инвестиционного проекта на коммерческих принципах, готовности частных инвесторов софинансировать инвестиционные расходы либо выкупить долю в проекте после его выхода на проектную мощность, преимуществ и недостатков использования различных мер муниципальной поддержки, включая косвенную поддержку за счет установления долгосрочных тарифов или применения механизма частичной компенсации расходов застройщика в размере, не превышающем увеличения объема налоговых поступлений вследствие реализации проекта, а также рисков исполнения расходных обязательств по данному проекту.
Важной задачей является определение оптимального способа участия публично-правового образования в том или ином инвестиционном проекте. При этом в случае когда участие публично-правового образования в инвестиционном проекте не предусматривает осуществления прямых расходов из бюджета, необходимо учитывать в денежном выражении косвенные меры муниципальной поддержки, такие как налоговые льготы, предоставление имущества публичного партнера на льготных условиях в качестве источника финансового обеспечения инвестиционных проектов.
В среднесрочной перспективе необходимо обеспечить повышение эффективности бюджетных расходов инвестиционного характера, сопряженное с масштабным привлечением частных инвестиций в экономику района, посредством решения следующих задач:
сокращение рисков, с которыми связан процесс осуществления инвестиций в проекты, реализуемые на принципах муниципально-частного партнерства;
передача большей части рисков по инвестиционным проектам от государства частным инвесторам с расширением доступа капитала на традиционно государственный рынок инвестиций в социальную сферу и инфраструктуру;
создание новых инструментов бюджетной политики в сфере муниципальных инвестиций, обеспечивающих "комфортные" условия для частного капитала;
повышение эффективности управления созданными в результате инвестиционной деятельности активами, в том числе компаниями с государственным участием и институтами развития, включая привлечение частного капитала к их дальнейшему развитию и модернизации.

Повышение эффективности формирования, предоставления
и распределения межбюджетных трансфертов

Межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных образований Людиновского района составляют около 6 процентов общего объема расходов бюджета муниципального района. Для повышения эффективности их использования необходимы взаимоувязанные действия в двух направлениях - создание устойчивых предпосылок и стимулов к повышению эффективности расходов местных бюджетов и совершенствование структуры и порядка (методик) предоставления межбюджетных трансфертов.
В рамках первого направления базовой предпосылкой является четкое и стабильное разграничение обязательств и доходных источников между публично-правовыми образованиями, обеспечивающее достаточную степень их финансовой самостоятельности в рамках единых принципов управления общественными финансами и возможности реализации единой государственной политики.
Наряду с созданием общих условий для повышения бюджетной самостоятельности, а значит, ответственности органов местного самоуправления необходимо рамочное законодательное регулирование и методологическое содействие организации бюджетного процесса на местном уровне, в том числе:
- установление минимальных требований к системе долгосрочного планирования, используемой для формирования и исполнения бюджетов, и в первую очередь в части определения бюджетных ограничений в рамках долгосрочных бюджетных стратегий и муниципальных программ;
- соответствие требованиям к прозрачности бюджетного процесса, включая конкретные сроки, состав и условия публикации необходимых сведений о формировании, рассмотрении и исполнении местных бюджетов, а также управлении муниципальными активами, утверждение средне- и долгосрочных параметров налоговой и долговой политики;
- формирование системы оказания муниципальных услуг на основе муниципальных заданий.
Распыление количества субсидий приводит к снижению эффективности данной поддержки, сокращению ответственности за реализацию полномочий органов местного самоуправления.
Основным инструментом достижения целей предоставления субсидий будет оказание поддержки реализации муниципальных программ, осуществление которых является необходимым условием достижения результатов соответствующих муниципальных программ муниципального района.
Кроме того, должна быть определена единая методологическая база формирования общего объема субсидий и подходов к распределению этих межбюджетных трансфертов.

V. Повышение операционной эффективности деятельности органов
местного самоуправления и муниципальных учреждений

Повышение результативности бюджетных расходов должно быть обеспечено также на операционном уровне, которым определяется эффективность инструментов, механизмов, процедур непосредственного принятия и реализации решений органами муниципального управления, которые включают меры, реализуемые как на уровне отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов, так и на уровне межведомственного взаимодействия. Указанные меры должны быть направлены на развитие системы мониторинга и оценки результатов их деятельности, а также создание механизмов стимулирования к повышению эффективности использования средств бюджетов.

Повышение качества финансового менеджмента в органах
местного самоуправления и муниципальных учреждениях

Реализация бюджетного процесса на основе программно-целевых методов управления предъявляет новые требования к инструментам финансового менеджмента как в органах местного самоуправления, так и на уровне муниципальных учреждений.
Финансовый менеджмент органа местного самоуправления должен стать процессом, встроенным в его деятельность, охватывающим все взаимосвязанные бюджетные процедуры (среднесрочное финансовое планирование и исполнение бюджета в увязке с процедурами закупок для муниципальных нужд, учет и отчетность, финансовый аудит).
Повышение качества внутреннего финансового контроля и аудита предполагает проведение следующих мероприятий:
- разработка и совершенствование нормативного и методического обеспечения внутреннего финансового контроля и аудита;
- подготовка и переподготовка должностных лиц в сфере внутреннего финансового контроля и аудита.
Первоочередными мероприятиями по развитию систем внутреннего контроля и аудита являются:
формирование нормативных правовых актов, обеспечивающих осуществление внутреннего контроля и аудита;
разработка и внедрение программ обучения и тренингов по внутреннему контролю и аудиту.
Для количественной оценки повышения качества финансового менеджмента необходимо продолжить развитие системы мониторинга качества финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств, осуществляемого финансовым органом.
Кроме того, в рамках решения задачи по повышению эффективности управления отдельными видами расходов бюджета будут внедрены инструменты, позволяющие производить оценку результатов исполнения бюджета.
В частности, предметом анализа должны стать действия муниципального заказчика по определению начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта с единственным поставщиком (в том числе в соотношении с референтными (среднерыночными) ценами).
Планы закупок и сведения о поставленных на учет бюджетных обязательствах позволят получить информацию о принимаемых и действующих бюджетных обязательствах, а реестр контрактов и сведения плана-графика - информацию о заключенных муниципальных контрактах, объемах и сроках исполнения денежных обязательств. На основе полученных показателей можно производить расчет остатков не использованных на начало очередного финансового года бюджетных ассигнований на исполнение заключенных муниципальных контрактов и принимать решения об их перераспределении, что будет являться исключительной мерой, направленной на снижение зависимости муниципального заказчика от действий поставщика (исполнителя, подрядчика) в конце финансового года.

Развитие интегрированной информационной системы управления
общественными финансами "Электронный бюджет"

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 № 1275-р (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 22.11.2013 № 1056) в целях повышения прозрачности и открытости управления общественными финансами должна быть внедрена интегрированная информационная система управления общественными финансами "Электронный бюджет".
Задача вышеуказанной системы - создать такие информационно-аналитические ресурсы, которые предоставляют возможность публично-правовым образованиям, муниципальным учреждениям обеспечить эффективное управление муниципальными финансами Людиновского района. Кроме того, предоставить всем заинтересованным лицам возможность анализировать направления расходования бюджетных средств, сравнивать эффективность деятельности муниципальных учреждений и самих публично-правовых образований, получать аналитическую информацию об их финансово-хозяйственной деятельности.
Функционально структура системы "Электронный бюджет" охватывает все предметные области управления финансами и включает в себя 12 подсистем: ведения реестров, бюджетного планирования, управления доходами, управления долговыми обязательствами, управления денежными средствами, управления расходами, управления закупками, учета и отчетности, финансового контроля, информационно-аналитического обеспечения, а также создание интернет-портала бюджетной системы муниципального района (портал "Открытый бюджет").
В рамках данного направления предусматривается реализация следующих мероприятий:
1) использование единой системы формуляров при формировании информации в электронном виде о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами;
2) переход на юридически значимый электронный документооборот в сфере управления общественными финансами;
3) автоматизация учетной деятельности, а также интеграция и обеспечение взаимосвязи всех видов учета и отчетности публично-правовых образований;
4) интеграция процессов управления общественными финансами публично-правовых образований;
5) обеспечение взаимосвязи информации о финансовых показателях публично-правовых образований с показателями результативности их деятельности;
6) обеспечение прозрачности и публичности информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами.

VI. Обеспечение открытости и прозрачности общественных
финансов

Повышение уровня информационной прозрачности деятельности органов местного самоуправления, принимающих участие в подготовке, исполнении бюджета и составлении бюджетной отчетности, способствует повышению качества их работы и системы управления общественными финансами в целом.
Обеспечению открытости и прозрачности общественных финансов в значительной степени будет способствовать разработка портала "Открытый бюджет" (далее - Портал) для обеспечения полного и доступного информирования граждан о бюджете муниципального района и бюджетах муниципальных образований Людиновского района, отчетах об их исполнении, а также для повышения открытости и прозрачности информации об управлении общественными финансами.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 - 2015 годах обеспечение прозрачности и открытости бюджетного процесса для граждан определено в качестве одной из целей бюджетной политики на 2013 год и среднесрочную перспективу и ключевого условия повышения эффективности бюджетных расходов.
В связи с этим необходимо обеспечить публичность процесса управления общественными финансами, гарантирующую обществу право на доступ к открытым муниципальным данным, а также открытость и доступность информации о расходовании бюджетных средств. Цели бюджетной политики должны представляться в понятной и доступной для граждан форме.
Для достижения перечисленных целей будут реализованы меры по следующим основным направлениям:
1. Организация деятельности по участию граждан в бюджетном процессе в рамках системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов в сфере управления общественными финансами, результатах их общественных обсуждений.
2. Создание и развитие Портала как основного инструмента, обеспечивающего прозрачность и открытость бюджетной системы муниципального района, бюджетного процесса и финансового состояния публично-правовых образований для общества, а также официального источника информации.
Для популяризации финансовой информации на Портале необходимы:
- обеспечение информирования населения о его функционировании;
- создание отдельных разделов, адаптированных для целевых аудиторий;
- организация системы обратной связи, а также обеспечение возможности общения по темам и рубрикам Портала;
- обеспечение ведения актуализируемой в режиме реального времени новостной ленты, отражающей последние события в финансовом секторе;
- размещение образовательных ресурсов в сфере управления муниципальными финансами.
В целях наполнения и постоянной актуализации информационного ресурса Портала предусматривается реализация следующих мероприятий:
- нормативное определение состава информации, размещаемой на Портале, а также порядка ее представления и размещения;
- разработка методических рекомендаций для органов местного самоуправления по формированию и раскрытию финансовой и иной информации о бюджете и бюджетном процессе, подлежащей размещению на Портале;
- регулярная публикация "Бюджета для граждан" в целях обеспечения полного и доступного информирования граждан о бюджете муниципального района и бюджетах муниципальных образований Людиновского района и отчетах об их исполнении, повышения открытости и прозрачности информации об управлении общественными финансами.
Повышение финансовой прозрачности и подотчетности органов муниципальной власти необходимо осуществлять комплексно на всех стадиях бюджетного процесса, что позволит обеспечить качественное улучшение системы управления общественными финансами.


------------------------------------------------------------------